Auteur(s): Chris Persyn
1. De tekst van de wet
Better safe than sorry, mieux vaut prévenir que guérir, Vorsicht is besser als Nachsicht, voorkomen is beter dan genezen. Elke taal verwoordt het net iets anders, maar de kern blijft telkens dezelfde. De Welzijnswet heeft er heel wat meer woorden voor nodig. Artikel 5, § 1 verplicht de werkgever om de nodige maatregelen te treffen ter bevordering van het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk en daartoe meteen niet minder dan twaalf algemene preventiebeginselen toe te passen. Ook die worden prompt door het tweede lid van dezelfde wetsbepaling opgesomd:
a. Risico’s voorkomen;
b. De evaluatie van risico’s die niet kunnen worden voorkomen;
c. De bestrijding van risico’s bij de bron;
d. De vervanging van wat gevaarlijk is door wat niet gevaarlijk of minder gevaarlijk is;
e. Voorrang aan maatregelen inzake collctieve bescherming boven maatregelen inzake individuele bescherming;
f. De aanpassing van het werk aan de mens, met name wat betreft de inrichting van de werkposten en de keuze van de werkuitrusting en de werk- en productiemethoden, met name om monotone arbeid en tempogebonden arbeid draaglijker te maken en de gevolgen daarvan voor de volksgezondheid te beperken;
g. Zo veel mogelijk de risico’s inperken door het nemen van materiële maatregelen met voorrang op iedere andere maatregel;
h. De risico’s op een ernstig letsel inperken door het nemen van materiële maatregelen met voorrang op iedere andere maatregel;
i. De planning van de preventie en de uitvoering van het beleid met betrekking tot het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk met het oog op een systeembenadering waarin onder andere volgende elementen worden geïntegreerd: techniek, organisatie van het werk, arbeidsomstandigheden, sociale betrekkingen en omgevingsfactoren op het werk;
j. De werknemer voorlichten over de aard van zijn werkzaamheden, de daaraan verbonden overblijvende risico’s en de maatregelen die erop gericht zijn deze gevaren te voorkomen of te beperken:
1° bij zijn indiensttreding
2° telkens wanneer dit in verband met de bescherming van het welzijn noodzakelijk is
k. Het verschaffen van passende instructies aan de werknemers en het vaststellen van begeleidingsmaatregelen voor een redelijke garantie op de naleving van deze instructies;
l. Het voorzien in of het zich vergewissen van het bestaan van de gepaste veiligheids- en gezondheidssignalering op het werk, wanneer risico’s niet kunnen worden voorkomen of niet voldoende kunnen worden beperkt door de collectieve technische beschermingsmiddelen of door maatregelen, methoden of handelswijzen in de sfeer van de werkorganisatie.
Een hele boterham, maar zonder enige toevoeging of weglating is het exact wat de wet oplegt. En op zich is die ook weer weinig origineel. Negen van de tien beginselen zijn omzeggens letterlijk overgenomen uit de Kaderrichtlijn[1]. Enkel de punten h), j) en l) werden door de Belgische wetgever zelf aan de lijst toegevoegd, alle andere vormen weinig meer dan het implementeren in ons land van wat Europa al zijn lidstaten oplegt. Een Richtlijn mag dan principieel geen rechtstreekse werking hebben, elke lidstaat moet de bepalingen ervan zelf incorporeren in zijn wetgeving. En eenmaal dat is gebeurd moeten rechters die nationale wetgeving richtlijnconform interpreteren.
2. De preventiehiërarchie
Wie dat allemaal liever bevattelijk, al dan niet grafisch samengevat ziet leest doorheen deze bepalingen meteen de preventiehiërarchie. Die geeft aan welke preventiemaatregelen men eerst moet nemen. Maatregelen die hoger in de hiërarchie staan, moeten bij voorrang worden genomen boven de maatregelen die daaronder staan[2].
Eliminatie, substitutie, collectieve beschermingsmiddelen, persoonlijke beschermingsmiddelen, organisatorische maatregelen en finaal signalisatie. Dit zijn de zes[3] trappen ervan, waarbij telkens maatregelen die hoger in de hiërarchie staan, bij voorrang moeten worden genomen boven de maatregelen die daaronder staan[4]. Sporen ervan vinden we ook terug op andere plaatsen: in de ministeriële besluiten die ons doen en laten bepaalden tijdens de pandemie was meermaals te lezen dat ondernemingen ‘tijdig passende preventiemaatregelen dienen te nemen om een maximaal niveau van bescherming te bieden’ en daarbij ‘collectieve maatregelen steeds voorrang hebben op individuele maatregelen’[5].
Handiger inderdaad, maar besef dat de hiërarchie as such niet integraal in de wettekst staat. Zij kan er dan weliswaar uit worden afgeleid, maar vormt op zich geen rechtsgrond, zeker niet voor strafvervolging. Wanneer dat laatste aan de orde is grijpt u dus best terug naar de wettekst zelf, of zoekt u in elk geval het concrete onderdeel van artikel 5 van de Welzijnswet dat miskend werd.
3. Duidelijk genoeg?
Strafrecht is ‘wettenrecht’. Strafbaar is enkel wie iets doet dat een wet expliciet verbiedt of wie nalaat te doen wat een wet uitdrukkelijk gebiedt. Een wet die daarenboven expliciet bestraffing koppelt aan dit handelen of precies het niet handelen. En een tekst die voldoende duidelijk is in zijn bewoordingen. Strafvervolging vereist ook altijd de precieze opgave van de wetsbepaling waarop zij steunt.
Dit legaliteitsbeginsel vormt een kernelement binnen ons strafrecht en het verbaast dan ook niet dat het frequent opduikt in dossiers waarin na een ernstig arbeidsongeval strafvervolging wordt ingesteld. Werkgevers en leden van de hiërarchische lijn beroepen zich dan op dit beginsel. Bijvoorbeeld door in te roepen dat de welzijnswetgeving onvoldoende duidelijk is of veel te veel overlaat aan de regering, die via koninklijke besluiten verplichtingen oplegt die niet in de wet terug te vinden zijn.
Beide vormen van verweer werden herhaaldelijk afgewezen door de rechtspraak, ook op het hoogste echelon. Het toenmalige Arbitragehof was in 2006 wel nog van oordeel dat met name de verplichting tot planning van de preventie met het oog op een systeembenadering, zoals opgelegd door artikel 5, § 1, tweede lid, j) van de Welzijnswet, op zich te vaag was om een strafvervolging op te baseren. Deze tekst maakt het ‘niet mogelijk voor de personen die het beoogt, om op het ogenblik dat zij een gedrag aannemen, te weten of dat gedrag al dan niet strafbaar is’[6]. Geen strafvervolging mogelijk met andere woorden wegens het enkele verwijt te kort geschoten te zijn bij ‘het plannen van de preventie’.
In een reeks recentere arresten van het inmiddels tot Grondwettelijk Hof omgedoopte hoogste rechtsinstantie wordt dit evenwel niet langer als problematisch ervaren. In regel volstaat het dat de rechtsonderhorige ‘op basis van de bewoordingen van de relevante bepaling en, indien nodig, de interpretatie daarvan door de rechtscolleges, kan weten welke handelingen en welke verzuimen zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid meebrengen’. Bovendien is de wetgever ‘niet verplicht om elk aspect van de strafbaarstelling zelf te regelen, maar kan de tenuitvoerlegging van maatregelen waarvan de essentiële elementen vooraf door de wetgever zijn vastgelegd, delegeren aan de Koning’[7].
4. Geen preventiemaatregelen? Strafbaar!
Zeker na het arrest van het Arbitragehof in 2006 zien we in de praktijk dat strafvervolging niet langer enkel gekoppeld wordt aan inbreuken op de algemene preventiebeginselen, maar in de regel telkens ook aan een meer concrete bepaling uit de Welzijnswet of de Codex die deze concretiseert.
In een van onze vorige bijdragen hadden we het reeds over strafvervolging wegens geen of onvoldoende risicoanalyse[8]. Mutatis mutandis kan exact hetzelfde gezegd worden bij het niet of onvoldoende nemen van preventiemaatregelen. De rechtspraak koppelt die in regel dan wel niet enkel aan de voorschriften van artikel 5 van de Welzijnswet, maar voegt er andere, meer concrete bepalingen aan toe. De voorschriften inzake werken op hoogte bijvoorbeeld, de minimumregels inzake de arbeidsmiddelen, de vereisten bij blootstelling aan chemische agentia, het AREI. Kortom: regels die op zich weinig meer vormen dan een verdere concretisering van de algemene preventiebeginselen.
5. Is ook miskenning van de preventiehiërarchie strafbaar?
Een recent vonnis van de Correctionele Rechtbank te Luxemburg, afdeling Marche-en-Famenne, gaat nog een stap verder. Een hotelketen laat een nieuw hotel optrekken in Arlon en doet daar voor een beroep op een architectenbureau, een aannemer en een veiligheidscoördinator. In de terminologie van de regelgeving op de tijdelijke of mobiele bouwplaatsen wordt de hotelketen opdrachtgever en de architect de bouwdirectie belast met het ontwerp. Dat ontwerp bepaalt dat onderhoud en herstel van het dak later zal moeten gebeuren via een levenslijn. Het hotel wordt opgetrokken tussen 2015 en 2017, maar in februari 2021 gaat de arbeidsauditeur over tot het dagvaarden van de hotelketen en het architectenbureau. Hen wordt met name verweten dat zij in de ontwerpfase de preventiehiërarchie hebben miskend door hun keuze voor een individuele beveiligingsmaatregel in plaats van een collectieve beveiliging, zoals een voldoende hoge dakrand of een vangrail.
De correctionele rechtbank volgt deze stelling. Artikel 17 van de Welzijnswet verplicht effectief ook de bouwdirectie, belast met het ontwerp, om de algemene preventiemaatregelen uit artikel 5, § 1, tweede lid,e in acht te nemen en die laten duidelijk collectieve beveiliging primeren op individuele. Die laatste vergen immers telkens een actieve tussenkomst van de werknemer. Een dergelijke collectieve beveiliging was hier zeker mogelijk en ze vervangen door een individuele vormt een bewuste keuze, die ingaat tegen de hiërarchie uit artikel 5, § 1, tweede lid, e) van de Welzijnswet. De rechtbank stelt zich overigens de vraag waarom de veiligheidscoördinator buiten schot bleef, maar verklaart zowel het architectenbureau als de hotelketen principieel schuldig. Beiden krijgen wel de gunst van de opschorting, waardoor zij vooralsnog een blanco strafblad behouden[9].
Deze uitspraak mag dan eerder uitzonderlijk blijven, er is vanuit juridisch oogpunt weinig tegen in te brengen. Gewoonlijk koppelt de rechtspraak inbreuken op de algemene preventiebeginselen en de preventiehiërarchie inderdaad meestal nog aan de miskenning van andere erg concrete voorschriften uit het welzijnsrecht. Bovendien wordt meestal pas tot strafvervolging overgegaan wanneer er zich een (ernstig) ongeval voordeed. In de beschreven context werd de preventiehiërarchie op zich voldoende concreet geacht om een vervolging én een veroordeling mogelijk te maken.
Ook gepubliceerd op www.senTRAL.be
[1] Richtlijn 89/391/EEG van 12 juni 1989, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:31989L0391&from=NL
[2] https://www.beswic.be/nl/themas/beschermingsmiddelen/basisprincipes-van-cbm-en-pbm/preventiehierarchie-en-risicoanalyse
[3] Sommige auteurs beperken ze tot vijf, waarbij de ‘organisatorische maatregelen’ dan als afzonderlijke trap wegvallen.
[4] [HIER BEST EEN VERWIJZING INLASSEN NAAR DE BIJDRAGE VAN EDELHART]
[5] Zie bvb art. 2, § 2 MB 28 oktober 2020, zoals laatst gewijzigd door het MB van 27 september 2021, BS 28 september 2021 (ed. 2); zie onze bijdrage ‘Zijn inbreuken op de Covid-regels voor bedrijven strafbaar’, in https://sentral.kluwer.be/secure/documentview.aspx?id=VS300834078&state=changed
[6] Arbitragehof 10 mei 2006, nr. 71/2006, https://www.const-court.be/nl .
[7] O.a. GwH 21 mei 2015, nr. 61/2015, https://www.const-court.be/nl .
[8] C. Persyn, Het belang van een (goede) risicoanalyse in wetgeving en rechtspraak, https://sentral.kluwer.be/secure/documentview.aspx?id=VS300861625
[9] Corr. Luxemburg, afd. Marche-en-Famenne 23 augustus 2021, nr. 2021/228.
