Op het voorbije Congres Navorming van het Veilgheidsinstituut, de jaarlijkse hoogmis van de preventiewereld, gingen Chris Persyn, Edelhart Kempeneers, medisch directeur van Attentia en Marc Hoppenbrouwers, EHS Director bij Nike in debat.
Iets meer dan 25 jaar geleden maakten we de sprong naar het welzijnsrecht. Sindsdien twijfelt niemand nog aan de noodzaak om welzijn multidisciplinair te benaderen. Waarop tal van specialisten zich terugtrekken binnen de eigen discipline, vaak om er enkel nog met vakgenoten van gedachten te wisselen. Of van mening te verschillen natuurlijk.
Tijdens deze plenaire sessie doorbraken de leden van het panel dit. Niet met een principieel of theoretisch pleidooi, maar via een pragmatische benadering van de veilige drievuldigheid, de 3 cruciale facetten van welzijn op het werk: het DRBS, de RA en de preventiehiërarchie.
Hieronder alvast de visie van Chris Persyn op het DRBS:
Een ware tongbreker en ook bij het uittikken van deze tekst struikel ik meermaals over mijn eigen vingers. Maar wie het welzijnsrecht wil bestuderen ontsnapt er niet aan. Het dynamisch risicobeheersingssysteem vormt er een kernelement van en meteen ook het grotere kader waarin alle andere elementen moeten passen. In deze bijdrage gaan we eerst op zoek naar de formele en inhoudelijke betekenis ervan in de actuele regelgeving. Aansluitende bekijken we zijn impact in de praktijk, zoals die zich manifsteert in de rechtspraak.
De conceptie van het dynamisch risicobeheersingssysteem
Het arbeidsveiligheidsrecht, nog altijd een substantieel onderdeel van wat wij vandaag het welzijnsrecht noemen, kent een voorgeschiedenis die teruggaat tot de negentiende eeuw(i) Bijna een eeuw lang resulteerde dat in een steeds technischer regelgeving, tot in de jaren tachtig van de vorige eeuw het roer werd omgegooid. Techniciteit moest vanaf dan plaats ruimen voor doelvoorschriften en een mooi voorbeeld daarvan is de Europese Richtlijn 89/391 van 12 juni 1989(ii) . Die kaderrichtlijn vormt meteen ook een van de incentives voor de Belgische wetgever om afscheid te nemen van de Veiligheidswet uit 1952 en ze te vervangen door de Welzijnswet van 4 augustus 1996. Een Europese richtlijn vindt geen rechtstreekse toepassing in de nationale rechtsorde. Ze verplicht wel de lidstaten om het door de richtlijn beoogde doel te implementeren in hun respectievelijke rechtsorde(iii) . Een lidstaat beslist zelf welke vorm en middelen ze daarbij inzet, maar toetsing ervan door de rechtspraak zal steeds ‘richtlijnconform’ moeten gebeuren.Zeker voor het duiden van een basisconcept uit deze wetgeving lijkt het dan ook nuttig om opnieuw door de kaderrichtlijn te bladeren, in de hoop daar meteen ook de oerversie te vinden van ons actuele dynamisch risicobeheersingssysteem. Dat valt wat tegen, want de term zelf of iets wat er op lijkt is er simpelweg niet in terug te vinden. De richtlijn poneert wel de verplichting van de werkgever om te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten(iv) . En ze introduceert een reeks ‘algemene preventieprincipes’, waarvan één omschreven wordt als ‘de planning van de preventie met het oog op een samenhangend geheel, dat techniek, organisatie van het werk, arbeidsomstandigheden, sociale betrekkingen en invloed van de omgevingsfactoren op het werk integreert’(v) . Bovendien legt de richtlijn de werkgever ook op ‘ervoor te zorgen dat deze maatregelen worden aangepast, ten einde rekening te houden met gewijzigde omstandigheden, en streven naar verbetering van bestaande situaties’(vi) . Planmatig en dynamisch, dichter bij de conceptie van wat ons dynamisch risicobeheersingssysteem zal worden, kunnen we allicht niet komen.
De Welzijnswet
Ook in onze eigen Welzijnswet wordt het begrip dynamisch risicobeheersingssysteem genoemd noch geduid. Helemaal in lijn met de kaderrichtlijn vinden we er wel de algemene verplichting in terug voor de werkgever om de nodige maatregelen te treffen ter bevordering van het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk. Een van de daarbij te respecteren algemene preventiebeginselen die daarbij moet worden toegepast is ‘de planning van de preventie en de uitvoering van het beleid met betrekking tot het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk met het oog op een systeembenadering, waarin onder meer een aantal met name genoemde elementen moeten worden geïntegreerd. Het gaat dan om techniek, organisatie van het werk, arbeidsomstandigheden, sociale betrekkingen en omgevingsfactoren op het werk(vii) . Inderdaad, exact de vijf elementen uit de kaderrichtlijn, hier expliciet gekoppeld aan een systeembenadering.Niet enkel die systeembenadering, maar het integrale welzijnsbeleid moet vervolgens permanent worden aangepast. In het licht van de opgedane ervaring, de ontwikkeling van de werkmethoden of de arbeidsomstandigheden(viii) .Planning van de preventie en de uitvoering van het welzijnsbeleid binnen de onderneming vormen op basis van de wet dus een van de algemene preventiebeginselen. Het doel ervan is te komen tot een omvattende systeembenadering. Vrij abstract nog allemaal en de wet bepaalt dan ook uitdrukkelijk dat de Koning die algemene preventiebeginselen nader kan omschrijven en uitwerken(ix) .
De Codex
Wat ons naadloos bij de Codex brengt en – eindelijk – een definitie van het dynamisch risicobeheersingssysteem. Het gaat om ‘de structurele planmatige aanpak van preventie gebaseerd op de algemene preventiebeginselen die resulteert in het opstellen van en globaal preventieplan en een jaaractieplan’(x) . Ook dat brengt ons dus niet meteen veel verder, behalve bij de vaststelling dat het systeem uiteindelijk vorm moet krijgen wordt in de twee genoemde documenten. Die vormen dan misschien niet de essentie ervan, maar moeten het tastbaar maken. Om het juridisch te vertalen: het bewijs van het bestaan ervan in een onderneming.
Domeinen van het systeem
Waaraan het systeem nu moet beantwoorden, op welke domeinen het betrekking heeft en uit welke elementen het moet bestaan, vinden we terug in Boek I, Titel 2, Hoofdstuk II van de Codex, dat grosso modo Afdeling II van het KB Beleid uit 1998 herneemt. Het moet gaan om een systeem en met andere woorden berusten op een ordenend beginsel en een samenhangend geheel vormen. Dit systeem moet betrekking hebben op risicobeheersing. En het moet dynamisch zijn(xi) . Het systeem moet vervolgens betrekking hebben op de zeven domeinen die samen het begrip ‘welzijn’ vormen:(xii)
- de arbeidsveiligheid;
- de bescherming van de gezondheid van de werknemer op het werk;
- de psychosociale aspecten van het werk;
- de ergonomie;
- de arbeidshygiëne;
- de verfraaiing van de arbeidsplaatsen;
- de maatregelen van de onderneming inzake leefmilieu, wat betreft hun invloed op de vorige punten.
Het systeem moet bovendien rekening houden met de wisselwerking tussen die zeven domeinen. Een maatregel, genomen op een ervan, kan inderdaad impact hebben op een ander domein. Van Regenmortel geeft als voorbeeld het aanbrengen van een veiligheidskap op een zaagmachine: die bevordert de arbeidsveiligheid, maar conflicteert mogelijks met de ergonomie(xiii) .
Elementen van het systeem
Het systeem heeft een duidelijk doel: de planning van de preventie en de uitvoering van het welzijnsbeleid binnen de onderneming mogelijk te maken. Om dit doel te verwezenlijken moet het steeds bestaan uit vier elementen(xiv) :
- de uitwerking van het beleid waarbij de werkgever in het bijzonder de doelstellingen bepaalt evenals de middelen om die te realisere;n
- de programmatie van het beleid waarbij in het bijzonder de toe te passen methodes en de opdrachten, verplichtingen en middelen van alle betrokken personen worden bepaald;
- de uitvoering van het beleid, waarbij in het bijzonder de verantwoordelijkheden van alle betrokken personen worden bepaald;
- de evaluatie van het beleid waarbij in het bijzonder de criteria worden vastgesteld om het beleid te evalueren.
De Codex herneemt ook nogmaals de verplichting voor de werkgever om het systeem aan te passen, telkens wanneer dat noodzakelijk is als gevolg van gewijzigde omstandigheden(xv) .Doel, domeinen en elementen van het systeem worden dus expliciet, zij het zeer generiek, vastgelegd in de regelgeving. Een laatste stap daarin wordt gevormd door de vereiste om een strategie te ontwikkelen in verband met het verrichten van een risicoanalyse, op basis waarvan vervolgens preventiemaatregelen worden vastgelegd(xvi) . Over deze twee cruciale componenten van het dynamisch risicobeheersingssysteem hebben we het in een afzonderlijke bijdrage(xvii) .
Concretisering: het globaal preventieplan en het jaaractieplan
Conceptueel allemaal erg belangrijk, maar al bij al nog weinig tastbaar. Daarom legt de Codex de redactie op van twee documenten waarin het dynamisch risicobeheersingssysteem moet resulteren. Het globaal preventieplan (GPP) en het jaaractieplan. Het eerste programmeert voor een periode van vijf jaar de te ontwikkelen en toe te passen preventieactiviteiten(xviii) . Het tweede, dat moet steunen op het globaal preventieplan, mikt op de bevordering van het welzijn op het werk tijdens het volgende dienstjaar(xix) . Beiden moeten schriftelijk worden geredigeerd door de werkgever, in overleg met de leden van de hiërarchische lijn en de diensten voor preventie en bescherming op het werk.Ook de minimale inhoud ervan wordt in de Codex vastgelegd en vrij evident wordt die geïnspireerd door de hiervoor besproken domeinen en elementen van het dynamisch risicobeheersingssysteem.
Het dynamisch risicobeheersingssysteem in de rechtspraak
Waarin resulteert dat nu allemaal in de praktijk, die zich voor juristen in belangrijke mate manifesteert binnen de rechtspraak?
Het globaal preventieplan ontbreekt in de lijst met inbreuken
Het laat zich raden dat vooral het ontbreken van een globaal preventieplan en/of jaaractieplan wel eens terugkomt in dossiers die leiden tot strafvervolging. In courante dossiers zien we die dan meestal afgehandeld via administratieve weg, een effectieve strafvervolging ervoor blijft eerder uitzonderlijk. Anders ligt het wanneer het ontbreken van deze documenten wordt vastgesteld naar aanleiding van een onderzoek na een ernstig arbeidsongeval. Dan wordt ook het ontbreken van de basisdocumenten mee opgenomen in de lijst met inbreuken. Ook daar blijft de impact vrij beperkt: weinig rechtbanken zijn geneigd het causale verband te aanvaarden tussen het ontbreken van een globaal preventieplan en een ernstig arbeidsongeval.
Geschreven document alleen volstaan niet
Omgekeerd zal het voorleggen van een geschreven document niet volstaan om aan te nemen dat in een onderneming ook effectief een dynamisch risicobeheersingssysteem bestaat. Wanneer bijvoorbeeld blijkt dat een spoorwegmaatschappij pas ruim acht jaar na de inwerkingtreding van de Welzijnswet eerst een schrijven rondstuurde over preventiemaatregelen, om die vervolgens zonder informatievergadering of ondersteunende acties door te sturen aan de hiërarchische lijn, beantwoordt dat niet aan de vereiste van de wet(xx) .
Vereiste van betrokkenheid
Schaars, maar daarom niet minder interessant, zijn rechterlijke uitspraken die concreet gaan duiden wat zij nu eigenlijk verstaan onder het dynamisch risicobeheersingssysteem. In het dossier van een dubbel dodelijk arbeidsongeval door het verkeerd gebruik van een hangstelling is met name de correctionele rechtbank in Mechelen daarover bijzonder helder. ‘Het dynamisch risicobeheersingssysteem is, zoals het woord het zelf zegt, een systeem, een concept, een cultuur zelfs. Het is zowel aandacht hebben voor, als het erbij betrekken van alle processen in de onderneming en van alle personeelsleden. Daarom is het ook geen geschreven document. Het concreet maken van het systeem, het formaliseren ervan, gebeurt in het globaal preventieplan, het jaarlijks actieplan en in de taakverdeling tussen interne en externe dienst. Een risicobeheersingssysteem ontwikkelen met de betrokkenheid van de hiërarchische lijn en van de werknemers kan maar succesvol zijn als ieder op zijn plaats op de hoogte is van wat er zich afspeelt en waarmee hij of zij te maken heeft’(xxi) . Dat laatste ontbrak in het voorliggende dossier volkomen, zodat de twee zaakvoerders van de werkgever niet enkel werden veroordeeld op grond van inbreuken op de technische voorschriften inzake de arbeidsmiddelen, maar evenzeer wegens het ontbreken van een structureel planmatige aanpak van de preventie.
Ook gepubliceerd bij www.senTRAL.be
foto: AP Veilgheidsinstituut
(i) A. Van Regenmortel, Handboek welzijn op het werk, Brugge, Die Keure, 2019, 49-57.
(ii) o.a. C. Deneve, Van ARAB naar Code via Codex, in Arbeidsrecht tussen wel-zijn en niet-zijn, Liber Amicorum Prof. Dr. Othmar Vanachter, Intersentie, Antwerpen, 2009, 212-227.
(iii) G De Baere en J Meeusen, Grondbeginselen van het recht van de Europese Unie, Intersentia, Antwerpen, 2020, 119.
(iv) Art. 5.1 Richtlijn 89/391/EEG d.d. 12 juni 1989.
(v) Art. 6.2, g Richtlijn 89/391/EEG d.d. 12 juni 1989.
(vi) Art. 6.1, tweede lid Richtlijn 89/391/EEG d.d. 12 juni 1989.
(vii) Art. 5, § 1, i) Welzijnswet.
(viii) Art. 5, § 2, tweede lid Welzijnswet.
(ix) Art. 5, § 3 Welzijnswet.
(x) Art. I.1-4, 17° Codex.
(xi) A. Van Regenmortel, Handboek welzijn op het werk, Brugge, Die Keure, 2019, 158; L. Ponnet, Wettelijke basis van het welzijnsbeleid, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 24.
(xii) Art. I.2-2 Codex.
(xiii) A. Van Regenmortel, Handboek welzijn op het werk, Brugge, Die Keure, 2019, 158.
(xiv) Art. I.2-3 Codex.
(xv) Art. I.2-3 Codex, laatste lid; zie ook art. 5, § 2, laatste lid Welzijnswet, dat hetzelfde oplegt voor het volledige beleid.
(xvi) Art. I.2-5 Codex.
(xvii) Het belang van een goede risicoanalyse in wetgeving en rechtspraak
(xviii)(xix) Art. I.2-8 Codex.
(xx) Art.I.2-9 Codex.
(xxi) Corr. Brugge 24 april 2013, S/1114/11.
